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Para entender a crise de Itaipu

Apurar o estranhíssimo acordo secreto firmado pelo governo é crucial. Evitará que uma empresa – a Leros, que diz falar em nome de Bolsonaro – aproprie-se de R$ 8 bi ao ano, que pertencem às sociedades brasileira e paraguaia.

De OUTRAS PALAVRAS, 22/08/2019 

por Marcelo Zero


Antecedentes Históricos: Geopolítica e Fronteira

As origens últimas do Tratado de Itaipu remontam ao longínquo “Tratado de Limites”, firmado entre Brasil e Paraguai, em 1872. Esse último tratado, em conjunto com o “Tratado Definitivo de Paz e Amizade Perpétua”, também celebrado por ambos os países na mesma data, pretendia curar as graves feridas que haviam sido provocadas pela guerra entre o Paraguai e a Tríplice Aliança. Estimava-se que o estabelecimento definitivo das novas fronteiras entre Brasil e Paraguai contribuiria para por fim aos atritos entre essas nações, gerando-se, assim, um renovado patamar para o assentamento das relações bilaterais.

Contudo, a demarcação dos limites, concluída em 1874, acabou por gerar um novo contencioso entre Brasil e Paraguai. O referido Tratado de Limites determinava, em seu artigo 1º, que:

O territorio do Imperio do Brazil divide-se com o da Republi­ca do Paraguay pelo alveo do rio Paraná, desde onde começão as posses­sões brazileiras na foz do Iguassú até o Salto Grande das Sete Quédas do mesmo rio Paraná;

Do Salto Grande das Sete Quédas continúa a linha divisória pelo mais alto da Serra de Maracajú até onde ella finda;

Acontece que houve divergências entre o Brasil e o Paraguai sobre quais os marcos geográficos que caracterizariam o “mais alto da Serra de Maracajú”. Para o Brasil, a linha divisória passaria pelo maciço central da Serra. Entretanto, para o Paraguai os limites passariam pelo alto de um contraforte que se desvia do maciço principal, aproximando-se das margens do Rio Paraná cerca de dois quilômetros acima de Salto Grande.

Esse contencioso fronteiriço permaneceu sem solução ao longo de todo um século. Em 1965, um destacamento militar brasileiro se instalou na localidade de Porto Coronel Renato, situado na zona de litígio, o que acabou por gerar enérgicos protestos por parte do governo paraguaio. A defesa dos interesses brasileiros nesse episódio coube, nada mais, nada menos, a João Guimarães Rosa, na época Chefe da Divisão de Fronteiras do Itamaraty.

Saliente-se que esse episódio de conflito fronteiriço ia de encontro a um grande esforço de aproximação de bilateral. Com efeito, em 1956 fora assinado o “Convênio para o Estabelecimento, em Paranaguá, de um Entreposto de Depósito Franco para as Mercadorias Exportadas ou Importadas pelo Paraguai”, instrumento pelo qual se facilitava ao nosso vizinho, país de condição mediterrânea, o acesso a esse importante porto. Além disso, em 1965, mesmo ano do mencionado episódio, tinha sido inaugurada a “Ponte da Amizade” e dado início às obras que estabeleciam a ligação rodoviária entre o Paraguai e o porto de Santos.

Era imprescindível, assim, resolver o contencioso fronteiriço, de modo a dar continuidade ao aprimoramento das relações bilaterais entre o Brasil e o Paraguai.

Em 1966, foi firmada a “Ata de Iguaçu”. Entre outros pontos, a referida Ata estabelecia que ambas as Partes:

1) Proclamavam a disposição de seus respectivos Governos de proceder, de comum acordo, ao estudo e levantamento das possibilidades econômicas, em particular os recursos hidráulicos pertencentes em condomínio aos dois países, do Salto Grande de Sete Quedas ou Salto de Guaíra;

2) Concordavam em estabelecer, desde já, que a energia elétrica eventualmente produzida pelos desníveis do rio Paraná, desde e inclusive o Salto Grande de Sete Quedas ou Salto de Guaíra até a Foz do rio Iguaçu, seria dividida em partes iguais entre os dois países, sendo reconhecido a cada um deles o direito de preferência para a aquisição desta mesma energia a justo preço, o que seria oportunamente fixado por especialistas dos dois países, de qualquer quantidade que não venha a ser utilizada para o suprimento das necessidades do consumo do outro país;

3) E, em relação aos trabalhos da Comissão Mista de Limites e Caracterização da Fronteira Brasil – Paraguai, convinham que tais atividades prosseguiriam na data que ambos os Governos estimassem conveniente.

Como se pode ver, na Ata de Iguaçu fica bastante claro que o desejo de aproveitar os recursos hidráulicos comuns estava vinculado à necessidade de se por um fim definitivo ao conflito fronteiriço que ameaçava a crescente aproximação entre Paraguai e Brasil.

Com base nas diretrizes estabelecidas na Ata de Iguaçu, foram iniciados os estudos para a construção de uma represa binacional que, ao mesmo tempo, possibilitasse o aproveitamento dos recursos hidráulicos compartilhados e contribuísse para a solução do litígio fronteiriço.

Em 26 de abril de 1973, foi então firmado o “Tratado para o Aproveitamento Hidroelétrico dos Recursos Hídricos do Rio Paraná, Pertencentes em Condomínio aos Dois Países, Desde e Inclusive o Salto Grande de Sete Quedas ou Salto do Guairá, até a Foz do rio Iguaçu, Anexos A, B e C e seis Notas”, o qual ficou conhecido mais tarde como o “Tratado de Itaipu”.

O local escolhido para o empreendimento conjunto não foi, obviamente, casual. Além de possibilitar o bom aproveitamento dos recursos hídricos comuns, o ponto escolhido resultaria no posterior alagamento de quase toda a área fronteiriça em litígio, pondo, dessa forma, um ponto final às querelas de limites geográficos entre o Brasil e o Paraguai.

A localidade de Porto Coronel Renato, centro do conflito de 1965, ficou submersa pelas águas do lago de Itaipu e muitas fazendas brasileiras que estavam na área de litígio foram compradas pela Itaipu Binacional e transformadas no “Refúgio Binacional de Maracaju”.

Assim sendo, o projeto de Itaipu nasceu e se consolidou no marco geopolítico de uma crescente aproximação bilateral entre Brasil e Paraguai, que pretendia, já na década de 60 do século passado, cicatrizar definitivamente as velhas feridas da guerra entre aquele país e as nações que compunham a Tríplice Aliança.

Por ter sido construída nesse marco geopolítico e também devido a sua enorme importância energética e econômica, Itaipu acabou por se constituir numa espécie de eixo estruturante das relações bilaterais Brasil/Paraguai. Tal centralidade de Itaipu para essas relações bilaterais se mantém até hoje, de modo que do correto equacionamento das questões atinentes à represa dependem, em grande parte, a harmonia e a normalidade do nosso relacionamento com o Paraguai.

É sob esse complexo e delicado prisma geopolítico, diplomático e econômico que devem ser apreciadas as questões concernentes à usina de Itaipu.
Construção da Hidrelétrica, Dívida Contraída e Conflitos Bilaterais

Itaipu ainda é a maior hidrelétrica do mundo em geração de energia. Embora superada pela chinesa Três Gargantas em energia potencial instalada, Itaipu continua a gerar mais energia.

Em 2018, essa represa gerou 96,6 milhões de megawatts-hora de energia, sendo que em 2016 a usina bateu seu recorde: gerou 103,1 milhões de megawatts-hora.

Segundo a Itaipu Binacional, desse total gerado em 2018, o Brasil consumiu 84% e o Paraguai apenas 15,6%. O resto, 0,4%, foi consumido na própria usina e outras instalações do sistema. Para o nosso país, Itaipu é responsável por 15% de toda energia consumida. Já para o Paraguai, esse percentual chega a 90%. Portanto, não fosse Itaipu, tanto Brasil quanto Paraguai enfrentariam sérios estrangulamentos em seu suprimento de energia e, consequentemente, em seu desenvolvimento econômico.

A receita total da Itaipu Binacional foi de US$ 3,743 bilhões, em 2018. Desse total, a Parte brasileira recebeu cerca de US$ 210 milhões em royalties, US$ 25 milhões à título de rendimentos de capital e US$ 16 milhões em encargos de administração. A Parte paraguaia também recebeu os mesmos US$ 210 milhões em royalties, US$ 25 milhões em rendimentos de capital e US$ 16 milhões em encargos de administração.

Há, contudo, uma diferença. O Paraguai recebeu, ademais dos pagamentos feitos sob essas rubricas, US$ 327 milhões a título de remuneração pela cessão de energia. É que, por força do artigo XIII, parágrafo único, do Tratado de Itaipu, cada uma das Partes se obriga vender a outra Parte a energia que não utilizar. Como Paraguai utilizou apenas 15,6% da energia de Itaipu a que tem direito, o restante foi vendido ao Brasil.

Ao todo, essas remunerações, tanto da Parte brasileira quanto da paraguaia, ascendem a US$ 611 milhões. De outro lado, a Itaipu desembolsa outros US$ 716 milhões com custeio e investimentos vários. Sobrariam, em tese, ao redor de US$ 2,4 bilhões do orçamento da empresa para serem distribuídos às Partes. Contudo, esse dinheiro sobrante está quase todo comprometido com o pagamento da rolagem da dívida de Itaipu. Assim, cerca de 55% da receita da Itaipu Binacional (US$ 2,04 bilhões) são destinados à amortização de empréstimos e encargos de dívidas, o que limita bastante a remuneração pela energia gerada.

Esse alto comprometimento financeiro com pagamento de dívidas está na origem dos conflitos entre Brasil e Paraguai sobre Itaipu.

De fato, o endividamento foi alto.

Os investimentos físicos diretos realizados em Itaipu ascenderam a US$ 12 bilhões.

No entanto, esse montante inicial acabou se elevando com os custos financeiros a US$ 17 bilhões. Posteriormente, tiveram de ser captados novos recursos para rolar a dívida.

Em 1981, para controlar a inflação gerada pelo segundo choque do petróleo, o Federal Reserve praticamente duplicou a prime rate, a taxa básica de juros dos EUA, a qual passou de 11,2% para 21,5%. Com isso, a dívida de Itaipu explodiu. Chegou-se até mesmo a se pensar na interrupção da grande obra.

Ao todo, captaram-se recursos na ordem de US$ 27 bilhões, remunerados com juros fixos de 7,5% ao ano, mais um fator de ajuste calculado com base na média ponderada de dois indicadores que medem a inflação norte-americana. Isso fez com que a taxa anual efetiva incidente sobre a dívida beirasse os 14%. Assim, em alguns anos, a correção do saldo devedor superou os pagamentos efetuados, o que aumentou a dívida ainda mais.

No total, já foram efetuados pagamentos da dívida que ascendem a quase US$ 60 bilhões, mas o saldo devedor ainda é de US$ 5,6 bilhões.

Em 2007, foi eliminado da correção da dívida o já mencionado fator de ajuste baseado na inflação norte-americana. Isso permitiu que o saldo devedor passasse a se reduzir com maior celeridade.

Espera-se que, até 2023, quando está prevista a revisão do Anexo C do Tratado de Itaipu (o anexo que dispõe sobre as bases financeiras da usina), sejam pagos US$ 5,6 bilhões, à razão de pouco menos de US$ 2 bilhões anuais.

Com tais pagamentos, a dívida de Itaipu será praticamente zerada, restando apenas um pequeno resíduo, e, a partir daí, os recursos gerados pela usina poderão ser inteiramente repassados às Partes. Nesse novo cenário, o Paraguai poderá receber ao redor de US$ 1,5 bilhão ao ano de Itaipu.

Cronograma de Desembolso do Pagamento da Dívida (US$ Mil)
2020 1.743.721
2021 1.861.612
2022 1.353.130
2023 487.860
2024 à 2038 204.141
TOTAL 5.650.464


Deve-se observar que essa grande dívida, contraída em condições muito desfavoráveis, foi assumida inteiramente pela Parte brasileira, essencialmente através da Eletrobrás, com aval da União. Desse modo, a Itaipu Binacional compromete, como vimos, boa parte de sua receita com pagamentos à Eletrobrás ou ao Tesouro Nacional, o que limita a remuneração da energia gerada.

Na prática, isso significa que o Paraguai paga a sua parte da dívida cedendo energia a um preço do qual se abate o pagamento da dívida.

O Acordo Lula/Lugo e a distensão nas Relações Bilaterais

Essa remuneração reduzida da energia, imprescindível para amortizar os pesados custos financeiros de Itaipu, gerou uma série de questionamentos no Paraguai sobre a represa e as relações bilaterais com o Brasil.

Alguns autores paraguaios chegaram a escrever obras afirmando que Itaipu comprometia a “soberania energética” do Paraguai, como se aquele país pudesse ter qualquer tipo de “soberania” na área de energia sem Itaipu. Em alguns círculos políticos paraguaios criou-se uma grande animosidade contra o Brasil, que foi acusado de “imperialismo”. No próprio Parlamento do Mercosul, essa animosidade impôs, como bem o sabem os parlamentares desta Representação, obstáculos de relevo para a obtenção da representação proporcional.

Pois bem, o ambiente político negativo suscitou uma série de reivindicações paraguaias sobre Itaipu, nas negociações que passaram a ser entabuladas pelos governos do Paraguai e do Brasil, em 2007, para resolver a questão, as quais se mostraram, em alguns casos, bastante irrealistas.

A primeira delas tangia à chamada “livre disponibilidade” ou “soberania energética”, ou seja, à possibilidade do Paraguai vender a sua quota de energia de Itaipu a terceiros países, supostamente a um preço bem maior. Ora, essa reivindicação contrariava e contraria o Artigo XIII do Tratado de Itaipu, o qual estabelece o compromisso de ambas as Partes contratantes de vender a sua energia excedente à outra Parte. Tal artigo, saliente-se, não será revisto em 2023. Somente o Anexo C tem prazo de validade. O Tratado é de duração indeterminada, conforme está estipulado em seu artigo XXV.

Ademais, é uma reivindicação ainda inexequível, já que o Paraguai não tem linhas de transmissão para vender energia a outros países. Mesmo assim, alguns analistas paraguaios argumentam que o Paraguai deveria vender energia ao Chile, que poderia pagar cerca de três vezes mais que o Brasil. Defendem também que uma simples ligação entre Itaipu e Yaciretá (usina compartilhada com a Argentina) poderia facilitar a venda de energia paraguaia para aquele país.

Obviamente, Brasil não podia concordar com uma reivindicação que comprometeria a oferta de energia para o País e a saúde financeira de Itaipu.

A segunda delas se relacionava ao que o Paraguai chamava de “preço justo” da energia cedida. Com base em cálculos de consistência técnica questionável, alguns analistas paraguaios pretendiam remunerar a energia que o Paraguai cede ao Brasil com base na variação do preço internacional do barril de petróleo. Ora, além de não haver qualquer relação entre o preço do petróleo e o preço da energia hidrelétrica, essa reivindicação multiplicaria em muito o preço da energia comprada pelo Brasil e impediria o pagamento da dívida de Itaipu.

Uma terceira reivindicação era a relativa à revisão completa da dívida de Itaipu. O Paraguai argumentava que o saldo da dívida de Itaipu (cerca de US$ 19 bilhões, em 2007) deveria ser assumido em 95% pelo Tesouro brasileiro e em 5% pelo Tesouro paraguaio. Ademais, o Paraguai também reivindicava, nesse ponto específico, a redução dos juros contratuais da dívida (7,5% ao ano, a prime rate da época) e uma diminuição no seu montante com base na revisão do impacto que os planos econômicos brasileiros tiveram em seu saldo e na incorporação plena das reduções no total da dívida externa do Brasil conseguidas pelo Plano Brady. O Brasil, entretanto, deixou claro, nas negociações, que não aceitava qualquer proposta que implicasse rejeição da dívida da Itaipu Binacional para com a Eletrobrás e o Tesouro brasileiro ou a sua redução sumária sem critérios técnicos ou jurídicos.

A quarta principal reivindicação dizia respeito ao controle e transparência dos recursos orçamentários de Itaipu. Esse assunto é de grande sensibilidade política no Paraguai, país no qual a renda gerada por Itaipu é, segundo algumas denúncias, “politicamente desviada”, pouco contribuindo para o desenvolvimento local.

Assim, pretendia-se, no Paraguai, que o orçamento de Itaipu fosse submetido à Contraloría General de La República, órgão equivalente ao TCU brasileiro.

Obviamente, o Brasil não se opõe a que as contas de Itaipu concernentes à dívida e às despesas de pessoal e administrativas do lado paraguaio sejam auditadas pela referida Contraloría. Contudo, o Paraguai reivindicava que a dívida total de Itaipu fosse auditada pela Contraloría e pelo TCU. A esse respeito, é preciso considerar que o TCU, após representação apresentada em 1995, visando estabelecer a jurisdição desse órgão no controle das contas de Itaipu, declarou-se impedido de exercer qualquer ação jurisdicional na usina. Conforme o TCU, Itaipu não tem “contas nacionais”, mas sim contas conjuntas binacionais. Ademais, o artigo 71, inciso V, da Constituição Federal prevê que o TCU só pode fiscalizar as contas nacionais de empresas supranacionais apenas nos casos em que o tratado constitutivo que as criou preveja tal possibilidade. No Tratado de Itaipu, não há tal previsão.

Essas reivindicações ambiciosas e até mesmo inexequíveis, pois implodiam a delicada arquitetura diplomática e financeira de Itaipu, tornaram as negociações de 2007 entre Brasil e Paraguai sobre tal assunto muito difíceis. Esclareça-se que o então presidente da República do Paraguai, Fernando Lugo, havia sido eleito tendo como uma de suas principais bandeiras, no campo da política externa, a renegociação do Tratado de Itaipu e a conquista da “soberania energética” para aquele país.

Não obstante as grandes dificuldades geradas pelo clima político negativo e por algumas reivindicações irrealistas, as negociações entre Brasil e Paraguai sobre Itaipu acabaram por chegar a bom termo.

Dessa forma, em 25 de julho de 2009, por ocasião de visita do presidente Luiz Inácio Lula da Silva ao Paraguai, foi firmada a Declaração Conjunta intitulada “Construindo uma Nova Etapa na Relação Bilateral”, na qual os presidentes de ambos os países assinalavam os pontos principais que deveriam doravante embasar o relacionamento entre o Brasil e aquele vizinho. Essa declaração resultou de um acordo político bastante extenso e ambicioso que teria o condão de efetivamente elevar as relações bilaterais Brasil/Paraguai a um patamar consideravelmente mais alto.

Entre as muitas ações apontadas na Declaração, podemos destacar as seguintes:
Iniciar os estudos relativos à construção de uma ponte internacional sobre o rio Paraguai, entre as Cidades de Porto Murtinho e Carmelo Peralta, empreendimento que teria um importante papel para a dinamização dos fluxos econômicos e sociais na região do Chaco paraguaio e do Centro-Oeste brasileiro, no contexto de desenvolvimento dos corredores bioceânicos.
Começar, em breve, as obras da Ponte Porto Meira-Presidente Franco sobre o Rio Paraná.
Estimular o desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paraná e da Hidrovia Tietê-Paraná.
Expressar a intenção do Governo do Paraguai de depositar, com a possível brevidade, os instrumentos de ratificação dos Acordos de Residência e Regularização Migratória do MERCOSUL, bem como normalizar a situação fundiária de agricultores brasileiros no Paraguai.
Elaborar um Plano de Desenvolvimento Fronteiriço e reiniciar as atividades dos Comitês de Fronteira, sob orientação do referido Plano, para atender às principais demandas sociais das populações de fronteira.
Propor ao Congresso Nacional do Brasil a criação de um fundo de desenvolvimento regional, a ser constituído com recursos orçamentários, para apoiar a implementação de projetos de associação industrial e produtiva, com especial atenção aos setores em que possa desenvolver maior uso industrial da energia no Paraguai, bem como a execução de programas de eletrificação rural.
Instruir a Diretoria-Executiva e o Conselho de Administração de Itaipu Binacional a que, em consulta com a ANDE e a Eletrobrás, tomem as providências necessárias para que se executem as obras de seccionamento das linhas de transmissão de 500 kV da subestação da margem direita, bem como construir a linha de transmissão de 500kV entre a Subestação Itaipu-MD (margem direita) e a Subestação Villa Hayes, de modo a suprir a carência que o Paraguai tem na distribuição da energia proveniente da usina binacional.
Estudar a possibilidade que a ANDE possa gradualmente comercializar, no chamado “mercado livre brasileiro”, a energia de Itaipu correspondente aos direitos de aquisição do Paraguai.
Submeter à aprovação dos Congressos dos dois países os novos valores a serem recebidos pelo Paraguai a título de cessão de energia sobre a base de um fator de multiplicação de 15.3 (quinze inteiros e três décimos), objetivo da presente Mensagem.

Muitas delas foram plenamente alcançadas, como a construção da linha para energia para Assunção, que permitiu ao Paraguai ampliar a oferta interna de energia elétrica e promover maior desenvolvimento.

A mais importante, contudo, foi a substancial ampliação da remuneração da energia cedida pelo Paraguai ao Brasil. Com efeito, ela foi triplicada pelo Acordo Lula/Lugo, passando de US$ 120 milhões para cerca de US$ 360 milhões, a depender da energia cedida (US$ 327 milhões, em 2018).

Na época, alguns argumentaram que tal Acordo era ruim para o Brasil e que os nossos cidadãos seriam chamados, direta ou indiretamente, quer pela tarifa elétrica, quer pela via tributária, a assumir os custos desse aumento.

Tal argumento não era, porém, razoável. Só a Eletrobrás, que gera apenas 38% da energia consumida no país, comercializou, na época (2008), um total de R$ 13. 456 milhões (ou R$ 13,4 bilhões), tendo obtido um lucro líquido de R$ 6.136, 5 milhões (R$ 6,13 bilhões). Já Orçamento da União para 2010 previa despesas da ordem de R$ 1,73 trilhão. Perto desses números, o aumento previsto no Acordo Lula/Lugo representava muito pouco e não teve efetivamente nenhum impacto significativo nas contas públicas e na vida de nossos cidadãos.

Para o Paraguai, entretanto, esse aumento significava muito. Observe-se que a remuneração gerada por Itaipu representa cerca de 20% do total das receitas obtidas pelo Estado paraguaio. Assim, esses US$ 240 milhões adicionais faziam e fazem grande diferença num país ainda muito pobre como é o Paraguai. Estimava-se, na época, que esse adicional representava ao redor de 10% do total das receitas fiscais do Paraguai, que ascendem a apenas US$ 2,3 bilhões.

De fato, a assimetria entre os dois países era e é enorme. Apesar de ter crescido a uma taxa anual de 4,5% entre 2004 e 2017, aquele país ainda tem um PIB, medido pela paridade de poder de compra, de apenas US$ 40, 8 bilhões, e ocupa a 91ª posição no mundo. Em contraste, o Brasil tem um PIB, mensurado pelo mesmo critério, de US$ 3,3 trilhões, e ocupa a 8ª posição mundial. A bem da verdade, na América do Sul, apenas Suriname e Guiana, que têm uma população muito menor, possuem PIB inferior ao paraguaio.

No campo social, a situação é muito difícil. Os gastos do governo paraguaio, em áreas como educação e saúde, estão entre os mais reduzidos do hemisfério. Quase 27% da população paraguaia vive em condições de pobreza.

A produção paraguaia está concentrada numa agricultura de baixa produtividade, na qual se destaca a soja, e num setor de serviços que tem como marca primordial a informalidade. Já o setor industrial é pouco significativo e o menos competitivo na América Latina. A participação do Paraguai nos fluxos de investimento direto externo direcionados à América Latina é também bastante reduzida.

Não obstante a maior diversificação recente da produção, a pauta exportadora paraguaia permanece concentrada em quatro grandes setores – complexo da soja (36%); pecuária (10%); comércio de fronteira destinado a Brasil e Argentina, conhecido como “reexportações” (23%); e energia elétrica (17%) -, que, juntos, respondem por cerca de 85% das exportações totais do país.

O Brasil é, tradicionalmente, o principal parceiro comercial do Paraguai. Em 2018, o país absorveu cerca de 31% do total das exportações paraguaias (incluídas as “exportações” de energia de Itaipu) e forneceu aproximadamente 22,5% de suas importações. O comércio bilateral é historicamente superavitário para o Brasil. Na realidade, a última vez que o Paraguai apresentou saldo comercial positivo com o Brasil foi em 1989. Ademais há diferença qualitativa favorável ao Brasil: enquanto 94% das exportações brasileiras para o Paraguai são de produtos industrializados, as importações concentram-se em produtos básicos (cerca de 68% do total).

A infraestrutura ainda é muito precária e se constitui num óbice formidável ao desenvolvimento, situação agravada pela condição de mediterraneidade do país. Inexiste conexão ferroviária com o Atlântico e o Pacífico, os problemas de conservação das rodovias dificultam o escoamento da produção e o trecho paraguaio da Hidrovia Paraná-Paraguai necessita melhoramento nas condições de navegação.

Foi a constatação de dessas gritantes assimetrias que levou os governos do PT a ter uma atitude mais racional e tolerante, em relação às reivindicações paraguaias concernentes à Itaipu.

Animava essa atitude a compreensão de que o desenvolvimento do nosso entorno regional era e é conveniente aos interesses maiores do Brasil. Com efeito, o Paraguai, a Argentina, o Uruguai, a Bolívia etc. são os maiores compradores de nossos produtos industrializados. Portanto, o desenvolvimento desses países e o investimento do Brasil na integração regional são diretrizes fundamentais para o desenvolvimento harmônico da América do Sul e do nosso país.

Não se tratava, assim, de “generosidade” ou de sacrifício de interesses brasileiros por motivos político-ideológicos, mas sim de aposta racional de médio e longo prazo na integração e no desenvolvimento regional como vetores fundamentais do desenvolvimento brasileiro, particularmente do seu desenvolvimento industrial.
Mudança de Paradigma e a Questão da Energia Contratada de Itaipu

Entretanto, a partir do golpe de 2016 houve radical mudança de paradigma em nossa política externa, notadamente no que se refere à integração regional, ao Mercosul e à Unasul.

Essa diretriz passou a ser progressivamente abandonada e a ser substituída por uma aposta praticamente exclusiva nas relações bilaterais com os EUA e numa integração subalterna à economia norte-americana e de aliados como caminhos para o crescimento econômico do Brasil e para nossa inserção no cenário mundial.

Em tempos recentes, no governo Bolsonaro, essa diretriz míope do ponto de vista estratégico se agravou com a profunda vinculação política e ideológica ao “trumpismo”, movimento político de direita radical, que não tem unanimidade sequer no partido Republicano dos EUA.

Nesse novo contexto, as relações bilaterais com nossos vizinhos e o processo de integração regional deixam de ser prioridade. Mais: essas relações deixam de ser vistas como vetores de desenvolvimento do Brasil e começam a ser encaradas como relações conflitivas e de competição, nas quais o Brasil tem de fazer prevalecer seus interesses específicos de curto prazo.

E dentro desse novo contexto geopolítico que a negociação sigilosa em torno de energia contratada de Itaipu deve ser analisada.

E o que é essa energia ou potência contratada?

Pelo § único do Artigo XIII do Tratado, as Altas Partes Contratantes (Brasil e Paraguai) se comprometem a adquirir, conjunta ou separadamente, na forma que acordarem, o total da potência de ITAIPU.

Complementando o que já fora estabelecido no próprio Tratado e em seu Anexo “C”, tal forma foi também acordada por meio da Nota Reversal G/SG/DAA/DAM-I/03/241 (B46) (B44), e sua correspondente Nota Reversal Nº 5, do Paraguai, trocadas ainda em 26 abril 1973, data de assinatura do Tratado.

Por meio dessa Nota, com referência ao disposto no Artigo XIII do Tratado, o Governo brasileiro, por intermédio da Eletrobrás, se compromete com o Governo paraguaio a celebrar contratos com a ITAIPU, nas condições estabelecidas no Tratado e seus Anexos, de maneira que a totalidade da potência por ela disponibilizada seja contratada.

Em outras palavras, o Governo brasileiro se compromete através desse dispositivo, por intermédio da Eletrobrás, a contratar de ITAIPU a potência remanescente não contratada pela contraparte paraguaia, de modo que toda a potência disponibilizada pela binacional seja contratada.

Em decorrência desse compromisso de compra de energia, na prática, a ANDE possui prioridade na definição da potência a ser por ela contratada de ITAIPU. Uma vez definidos e informados seus montantes mensais de contratação para o ano seguinte, a Eletrobrás compulsoriamente contrata a potência remanescente, de modo que o total da potência mensal disponibilizada pela ITAIPU Binacional seja contratada.

No entanto, o governo brasileiro atual alega que o Paraguai, através da ANDE, vem contratando, nos últimos anos, sistematicamente menos energia do que realmente consome, recorrendo à chamada “energia excedente” (energia adicional propiciada por reservatório mais cheio) para suprir suas reais necessidades.

É que a energia contratada custa US$ 43, 80 por megawatt-hora, ao passo que a energia excedente custa cerca de US$ 6 por megawatt-hora. Dessa forma, segundo o governo brasileiro, o Paraguai barateia artificialmente seus custos de energia.

Ainda segundo o governo brasileiro, esse prejuízo é absorvido pela Eletrobrás brasileira. A estatal paga US$ 43,80 por cada megawatt-hora das “sobras” de energia que o Paraguai indica, a cada início de ano, não consumir internamente.

O Paraguai estaria usando esse preço de energia artificialmente barato (cerca de 30% mais barato que no Brasil, como veremos a seguir) para desenvolver o país e atrair empresas, principalmente as intensivas em energia, a se instalar em seu território. A maioria seria de empresas brasileiras.

De fato, apenas em 2018 houve expansão de 13% nas exportações paraguaias de manufaturas de origem industrial, impulsionadas pelas vendas externas de indústrias “maquiladoras” para o mercado brasileiro, especialmente nos setores de autopeças, têxteis e plásticos.

Observe-se que há, no Paraguai, um regime tributário, instituído em 1997 e regulamentado em 2000, pelo qual empresas que exportam 90% da produção, no mínimo, recebem amplos benefícios tributários.

Esse regime, que começou a ganhar efetividade prática a partir de 2013, conhecido como “Lei de Maquila”, não cobra impostos na importação de máquinas e matéria-prima para as empresas estrangeiras que decidirem fabricar no país e há um único imposto de 1% do valor agregado para a exportação. Em contrapartida, a empresa deve exportar 100% de sua produção até completar um ano no regime.

O Brasil é o maior mercado para essas maquilas paraguaias (78%), seguido por Argentina (9%) e Estados Unidos (5%). Além de absorver as exportações paraguaias, o Brasil contribui com aproximadamente 70% do capital inicial para a instalação dessas “maquilas”.

No Brasil, alguns alegam que esse processo de transferência de empresas brasileiras para o Paraguai estaria estimulando nossa desindustrialização e contribuindo para agravar a crise econômica brasileira.

Isso é um evidente exagero, já que, como vimos, as exportações paraguaias para o Brasil continuam muito concentradas em produtos básicos e energia elétrica. Ademais, o fator maior de atração das indústrias brasileiras para o Paraguai é, obviamente, o regime tributário da Lei da Maquila, bastante generoso. Do nosso ponto de vista, esse regime pode colidir com a regras do comércio mundial, já que a OMC proíbe taxativamente subsídios às exportações.

Independentemente disso, e de acordo com o Relatório da Itaipu Binacional de 2018, é fato que o Paraguai contrata menos energia do que consome, o que contraria as regras do Tratado.

Com efeito, o Anexo C do Tratado de Itaipu, estabelece que as Partes Contratantes (Brasil e Paraguai) devem contratar anualmente “frações da potência instalada na central elétrica” (cláusula II.2). Cada Parte terá o direito de “utilizar a energia que puder ser produzida pela potência por ela contratada” (cláusula II.4) e terá o dever de pagar os custos incorridos pela usina “proporcionalmente às potências contratadas” (cláusula IV.2).

Acontece que a “energia vinculada à potência contratada”, a chamada energia garantida, é calculada, por cautela, de forma conservadora, levando em consideração um regime hidrológico baixo. Desse modo, a usina pode pagar seus custos, mesmo produzindo energia aquém de sua capacidade.

Em virtude dessa metodologia de cálculo, Itaipu produz com muita frequência mais que esse montante mínimo contratado, o que resulta na chamada “energia adicional” ou “excedente”. Como essa energia adicional é produzida já com os custos todos pagos pela energia contratada, ela é ofertada a um preço bem menor, cerca de US$ 6 por MWh.

Pois bem, em 2018, o Paraguai contratou apenas 10,6% da potência, mesmo tendo levado 15,6 da energia suprida. Compensou essa diferença levando 34,7% de “energia adicional”, arcando com parcela menor dos custos, levando parcela maior da energia mais barata, mas ainda dividindo igualmente as receitas de royalties, remuneração de capital e reembolso de encargos de administração e supervisão. Na realidade, segundo as alegações do governo brasileiro, o Paraguai teria consumido toda a energia adicional que lhe caberia e, ademais, teria até consumido energia contratada pela Eletrobrás, nos últimos 3 anos.

Devido a isso, os consumidores brasileiros pagaram, em 2018, USD 37,40/MWh pela energia de Itaipu, enquanto que os consumidores paraguaios puderam comprar a mesma energia por USD 26,26/MWh. Desse modo, o Paraguai paga, atualmente, cerca de 30% menos que o Brasil pela mesma energia de Itaipu.

Além disso, o Brasil também paga ao Paraguai pela energia não consumida por nosso vizinho. Em 2018, pagamos USD 327 milhões pela cessão de energia do Paraguai. Somando-se esse pagamento aos USD 37,40/MWh que o Brasil paga pela energia contratada, o custo total da energia consumida pelo Brasil sobe para USD 41,45/MWh. Desse modo, o custo da energia consumida no Paraguai representa apenas 57% do custo total da energia consumida no Brasil.

De acordo com o governo brasileiro, essa subcontratação de energia por parte do Paraguai, que incide nessa assimetria de custos vem crescendo, nos últimos anos.

Assim, nos últimos quatro anos, a potência que a ANDE contratou de Itaipu aumentou somente 6,7%. Porém, nesses mesmos quatro anos, a energia que a ANDE efetivamente usou de Itaipu aumentou 41,4%.
A ATA Sigilosa

Há, portanto, uma assimetria real no custo da energia que suscitou a negociação de uma Ata para corrigir, em parte, essa diferença na energia contratada pelas Partes.

A Ata negociada em agosto deste ano previa o aumento da energia contratada pelo Paraguai, da seguinte forma:

2019: 1.370 MW

2020 – 1.534 MW

1021 -1.718 MW

2022 -1.924 MW

Desse modo, a potência contatada pelo Paraguai entre 2019 e 2022 aumentaria cerca de 40%. Ressalte-se que, na Ata, previa-se um “amortecedor” de 6%, caso o Paraguai extrapolasse o consumo dessa energia contratada. Desse modo, mesmo que o Paraguai consumisse bem mais que a energia contratada prevista, sua contratação só poderia aumentar mais 6%, de modo a não comprometer o caixa da ANDE.

Observe-se que a Ata diplomática não previa o ressarcimento pelos valores pagos a menos pelo Paraguai nos últimos anos. Previa apenas a regularização gradual da questão da energia subcontratada.

Mesmo assim, a Ata provocou grande comoção no país vizinho. Os paraguaios alegaram que tal aumento da contratação implicaria, ao final do período, um custo adicional para o Paraguai de cerca de US$ 200 milhões na energia contratada e que tal fator provocaria o aumento da energia elétrica em 18% para o consumidor paraguaio. Mesmo assim, a energia no Paraguai continuaria mais barata que no Brasil.

Os paraguaios alegaram também que sua antiga reinvindicação de poder vender a sua energia excedente no mercado livre de energia no Brasil não havia sido atendida. Esse era o famoso ponto 6 da Ata, que foi retirado ao final das negociações.

Acresce a essa revolta com a obrigação de contratar mais energia, o fato alegado de que a Ata tinha sido negociada em sigilo e que teria havido tentativa de corrupção, por parte do governo brasileiro.

Segundo reportagens do jornal paraguaio ABC Color, teria havido tentativa de favorecer indevidamente a empresa brasileira Leros, a qual viria a ser beneficiada com a venda exclusiva no mercado de energia do Brasil, a preços imbatíveis, da energia excedente que o Paraguai fornece ao nosso país.

O intermediário da Leros em negociações secretas com o Paraguai teria sido Alexandre Giordano, suplente do senador do Major Olímpio, do PSL, que é líder do Bolsonaro no Senado. Ele teria se apresentado como representante da família Bolsonaro.

O veículo divulgou um documento, datado de 27 de julho de 2019, em São Paulo, em que Kleber Ferreira, da Leros, propõe pagar à ANDE 31,50 dólares por cada megawatt/hora.

Se a Leros conseguisse redistribuir a energia no mercado brasileiro ao custo de, pelo menos, 35,00 dólares por MWh, metade do lucro seria repassado à ANDE.

A proposta prometia desembolsar 30% do pagamento no dia da entrega da energia, e os 70% estantes, 8 dias após o primeiro pagamento.

Obviamente, essa “revelação” daquele jornal paraguaio aumentou em muito a revolta no Paraguai com a Ata negociada com o Brasil. Como consequência, foram demitidas várias autoridades paraguaias, inclusive o chanceler paraguaio, e o presidente paraguaio, Mario Abdo Benítez chegou a enfrentar ameaça de impeachment.

Instaurou-se uma grave crise em nossas relações bilaterais.

Independentemente da veracidade dessas gravíssimas acusações, que serão investigadas no Paraguai e no Brasil, o fato concreto é que a própria Itaipu Binacional era contrária à negociação ocorrida.

No documento, de 2018, intitulado Contribuição da ITAIPU Binacional – AP ANEEL 33/2018-Proposta de aprimoramento da minuta do Submódulo 12.6 dos Procedimentos de Regulação Tarifária – PRORET, que define a metodologia de cálculo das cotas-partes das centrais de geração Angra 1 e 2 e da Usina Hidrelétrica – UHE ITAIPU, a Itaipu Binacional manifesta-se contrariamente à demanda da ANEEL de que o Paraguai antecipasse suas estimativas da energia contratada a ser consumida.

Conforme esse documento, o item II.2 do Anexo “C” do Tratado estabelece que cada entidade, no exercício do seu direito à utilização da potência instalada, deve contratar com a ITAIPU, por períodos de vinte anos, frações da potência da central elétrica, em função de um cronograma de utilização que abranja este período e indique, para cada ano, a potência a ser utilizada. Esta forma de contratação, que se convencionou chamar de Contrato de Longo Prazo, não chegou a ser efetivamente celebrada.

Assim, como as tratativas entre as Altas Partes ainda estavam sendo realizadas e ajustadas para fins da celebração do Contrato de Longo Prazo entre a ANDE, a Eletrobrás e a ITAIPU, ao longo dos anos a prestação dos serviços de eletricidade teve de ser operacionalizada por meio de negociações anuais com as Entidades Compradoras, para definição dos respectivos montantes de potência a serem por elas contratados.

Tendo em vista o exposto, a contratação da potência disponível de ITAIPU depende de negociações anuais entre as Entidades Compradoras. Assim, a cada ano, geralmente a partir de setembro, são realizadas reuniões entre a ITAIPU Binacional com representantes da ANDE e da Eletrobrás, a fim de definir os montantes de potência a ser contratada no ano seguinte por essas empresas.

Todavia, acrescenta o documento, a definição dos montantes mensais de contratação para o ano seguinte pela ANDE demanda estudos complexos e, no mais das vezes, morosos, porquanto dependente de suas questões orçamentárias, vez que é ente da administração pública paraguaia, e das tratativas realizadas com a Entidad Binacional Yacyretá, entidade paraguaio-argentina de quem também adquire energia para atender ao mercado paraguaio.

Por consequência, as negociações para contratação da potência de ITAIPU, não raro, acabam por se concretizar apenas em novembro ou dezembro de cada ano, apesar de a Eletrobrás, durante as discussões, costumeiramente manifestar a necessidade de definição, o mais breve possível, dos montantes de potência a ser contratada de ITAIPU para o ano seguinte, a fim de prestar as informações necessárias à ANEEL. Destaque-se que a atual data para que a Eletrobrás informe tais valores para a ANEEL é 5 de novembro de cada ano, e muitas vezes sequer este prazo é atendido.

Em suas conclusões, o documento afirma que:

Por fim, diante do panorama exposto, a ITAIPU Binacional reitera sua posição em sentido contrário à antecipação de prazo, com a fixação de data limite para a apresentação das informações pela ITAIPU quanto a potência a ser contratada para o ano seguinte, na forma proposta pela Audiência Pública em questão, diante de sua inexequibilidade e, principalmente, levando em conta seus possíveis reflexos negativos não só na gestão da Binacional, mas também porque poderá vir a constituir fato de tensão inoportuna entre os dois Países.

Em perspectiva, parece que a Itaipu Binacional tinha razão.

Essa “tensão inoportuna” terá reflexos negativos graves sobre a renegociação do Anexo C de Itaipu, que caducará em 2023.

Essa é, na realidade, a grande questão que está por trás de todo esse imbróglio com o Paraguai.
A Grande Questão: o que fazer com US$ 2 bilhões ao ano?

Em 2023, a dívida de Itaipu estará paga. Como vimos, cerca de 60% (55%, em 2018) dos custos de Itaipu são custos financeiros advindos da dívida contraída para construir a represa.

Esse é, portanto, o principal fator de encarecimento da energia subministrada por Itaipu.

Entretanto, com a dívida paga, a usina hidrelétrica Itaipu Binacional disporá de uma receita anual livre de US$ 2 bilhões ao ano.

Acontece que o modelo financeiro consagrado no Anexo C prevê que Itaipu pratica a tarifa pelo custo e gasta apenas o que arrecada. Assim, o empreendimento foi construído para não dar lucros.

Por conseguinte, caso esse modelo seja mantido, esses US$ 2 bilhões teriam de ser revertidos na redução das tarifas de energia elétrica, tanto para brasileiros quanto para paraguaios.

Seria algo justo, pois a dívida de Itaipu foi e está sendo paga pelos consumidores, principalmente pelos consumidores brasileiros, uma vez que os custos financeiros dessa dívida sempre foram repassados para as contas de energia elétrica.

Acontece que o “mercado”, estimulado pela iminente privatização da Eletrobrás, que hoje compra toda energia excedente do Paraguai, está de olho nesses US$ 2 bilhões.

Empresas de energia, como a Leros, querem se apropriar desses US$ 2 bilhões, contratando essa energia a preço de custo e vendendo-a no mercado livre de energia.

Na realidade, essa tentativa de favorecer a Leros na Ata bilateral negociada visava posicioná-la para aceder a esses bilhões anuais.

A grande questão, portanto, é a da privatização da energia de Itaipu, a partir de 2023. Empresas e autoridades brasileiras e paraguaias estão empenhadas em rever o modelo do Anexo C, que prevê o subministro da energia a preço de custo, de forma a se apropriar do grande excedente que será gerado a partir da quitação da dívida de Itaipu.

Caso esses interesses prevaleçam, tratar-se-á de um gigantesco caso de socialização de prejuízos e privatização de lucros.

Os consumidores pagaram, por décadas, pelos prejuízos da dívida de Itaipu, mas agora, com a aproximação da quitação dessa dívida, os imensos lucros que serão gerados pela represa serão privatizados.

Assim sendo, julgamos que as forças progressistas de Brasil e Paraguai, em vez de disputar em questões menores, como a da energia contratada por cada Parte, deveriam se unir em prol do essencial: a defesa do interesse público do Brasil e do Paraguai.

Esses US$ 2 bilhões (RS$ 8 bilhões) anuais, que a empresa gerará de lucro, têm de ser investidos na população de ambos os países, quer pela redução das tarifas energia, quer pela aplicação desse dinheiro em projetos públicos de investimentos binacionais.

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