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As desventuras do privatismo na indústria petrolífera e o futuro governo Bolsonaro,

Do GGN, 3 de Novembro, 2018
por William Nozaki



A composição da nova equipe do governo de Jair Bolsonaro gera incertezas e explicita tensões entre a ala civil e a ala militar que dão suporte ao capitão da reserva eleito presidente. De um lado, o futuro ministro da economia, Paulo Guedes, apresenta o desejo de extinguir ou fundir o Ministério de Minas e Energia (MME) em uma nova pasta que trate de todas as políticas de infraestrutura e busca intensificar o modelo privatista de gestão da Petrobras; de outro lado, o vice-presidente, General Hamilton Mourão, busca lançar seus tentáculos sobre o setor que considera fundamental e advoga pela manutenção do MME e por uma condução dita mais estratégica para a Petrobras.

Ainda é cedo para saber se trata-se apenas de uma disputa de poder e influência dentro do novo governo ou se há efetivamente dois projetos distintos a serem implementados. Em todo caso, a se acreditar nos superpoderes conferidos por Bolsonaro a seu ministro da fazenda e a se crer nas simpatias declaradas de Mourão pelo alinhamento com os EUA, e com as reformas liberalizantes do governo Castelo Branco, vale observar alguns problemas de outros momentos de nossa trajetória em que as diretrizes liberais orientaram a política energética.

Do ponto de vista teórico, as formulações de viés neoliberal repousam sobre abstrações simplistas que demonstram desconhecimento das especificidades internacionais e nacionais do setor petrolífero.

Sem considerar a devida distinção que faz do petróleo não apenas uma commodity, mas um recurso natural estratégico, defende-se a implementação de um modelo de concorrência perfeita na produção, de livre flutuação dos preços e de livre competição no refino.

Dessa forma não se leva em conta que o mercado de exploração e produção de petróleo foi estruturado globalmente pela intervenção geoeconômica e regulatória do Estado norte-americano de um lado e pelo ativismo geopolítico e empresarial dos Estados do Oriente Médio, via OPEP, por outro lado; além disso, não é razoável supor a existência de preços de equilíbrio em um mercado com presença oligopolista de um grupo relativamente circunscrito de National and International Oil Companies (NIOCs), mais ainda, não é realista pressupor competição aberta no segmento de refino cuja trajetória é de relativa concentração mesmo após a abertura desse mercado no Brasil em 1997.

Do ponto de vista histórico, os equívocos não são menores e as experiências de gestão liberal-conservadoras na política energética e petrolífera brasileira também se mostraram problemáticas.

O primeiro revés acontece ainda na República Velha, a Constituição de 1891 transfere para os proprietários privados de terra os direitos de prospecção, pesquisa e exploração de minérios no solo e no subsolo nacionais. No entanto, os capitais privados nacional e internacional não mobilizam financiamento e investimento para as novas atividades de risco, mais grave: uma comissão chefiada pelos geólogos norte-americanos Israel e David White sugere a inexistência de petróleo explorável no Brasil, no mesmo compasso a Standard Oil, Shell e Texaco se instalam no Brasil definindo como estratégia empresarial a inserção não na exploração e produção, mas no mercado de refino e derivados.

O segundo revés acontece no governo Dutra, a Constituição de 1946 definiu a abertura do mercado interno e das empresas de economia mista para a associação com empresas estrangeiras, mas a perspectiva de montagem de uma indústria nacional de petróleo mais uma vez se viu frustrada, dado que as companhias petrolíferas internacionais reivindicavam uma legislação que comprometesse o Estado a subsidiá-las por meio da redução de impostos de importação e dos royalties.

O terceiro revés se dá na passagem da década de 1930 para a década de 1940, quando por ocasião da criação do Conselho Nacional do Petróleo e das primeiras descobertas de petróleo na Bahia, o capital privado se opõe às propostas de criação de uma nova legislação mais estatizante para o setor, empresários como Monteiro Lobato e Oscar Cordeiro reivindicam a garantia de participação da iniciativa privada no novo ciclo. Entretanto, para contornar a situação de suas empresas endividadas e com ações em baixa, Lobato e Cordeiro reivindicavam do Estado não apenas o financiamento, como também a organização de um corpo técnico capacitado para os novos desafios de lavra e exploração, demonstrando uma vez mais a fragilidade das demandas privatistas e as contradições de um projeto que reivindica a diminuição do papel do Estado, mas conta com ele para ocupar o seu lugar.

O quarto revés acontece no próprio momento de fundação da Petrobras, na década de 1950. Ao contrário do que muitas vezes se imagina, o primeiro projeto de criação da petrolífera brasileira, de 1951, não previa o monopólio estatal, mas sim a constituição de uma sociedade de economia mista com a participação dos capitais público e privado. A ausência de apetite do capital privado em assumir os riscos das explorações iniciais retraiu sua participação abrindo espaço para a campanha O Petróleo é Nosso.

O quinto revés ocorre já no governo FHC, a nova Lei do Petróleo de 1997 flexibiliza uma vez mais o monopólio estatal do petróleo e restringe a atuação da Petrobras, que passa por um corte de 52% no seu plano de investimentos, sofre a perda de 35% das áreas escolhidas para exploração e quase perde sua identidade com o rebatismo para Petrobrax, nada disso, entretanto, impediu que o período fosse marcado pelos maiores acidentes recentes de vazamento de óleo e pelas maiores crises energéticas com apagões.

A despeito das particularidades de cada um desses momentos, todos eles são caracterizados por um mínimo denominador comum: nesses períodos o Brasil deixou de avançar na exploração e produção de petróleo, nenhuma descoberta significativa foi realizada.

Nesses intervalos as petrolíferas estrangeiras se ocuparam de aproveitar as oportunidades abertas primeiro pelo Estado e depois pela Petrobras para atuar no refino e na exportação de óleo cru, ao passo que o capital privado nacional permaneceu a reboque dos riscos assumidos pelo Estado brasileiro.

Se a ala pró-mercado financeiro assumir o setor energético do governo Bolsonaro é muito provável que essa coleção de equívocos teóricos e históricos se repitam.

Se assim o for, a Petrobras deve se tornar uma empresa produtora e exportadora de óleo cru do pré-sal e o Brasil pode ficar dependente da necessidade de importação de derivados e combustíveis. Além disso, a se manter a política de preços internacionalizados, os investimentos no refino apenas acontecerão se a economia der mostras sólidas de recuperação, caso contrário os investimentos permanecerão concentrados nas atividades de importação, seguindo esse rosário de tropeços históricos em que o capital privado sempre secundariza a produção e exploração em benefício da comercialização e da financeirização dos ativos oriundos da renda petroleira. Aguardemos os próximos passos.

William Nozaki - É professor da Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo. Possui graduação em Ciências Sociais pela USP e mestrado em Economia pela UNICAMP onde realiza o doutorado em Desenvolvimento Econômico. Atua nas áreas de economia política e brasileira pesquisando temas como crescimento econômico, concentração de riqueza e distribuição de renda.

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